"Aviation's Paris Moment"

New York Times sen kertoi jo ennen yleiskokousta: kyseessä on ilmailun hetki ammentaa Pariisin ilmastosopimusken hengestä, ja sopia kansainvälisen lentoliikenteen hiilidioksidipäästöjen rajoittamisesta. Torstaina 6. lokakuuta noin puolen päivän aikaan olikin syytä juhlaan, kun ICAO-yleiskokous hyväksyi päätöslauselman, jolla luodaan markkinamekanismi pitämään kansainvälisen lentoliikenteen päästöt vuoden 2020 tasolla.

Kuinka tähän tultiin? 

Päästökysymys oli ehdottomasti tämänkertaisen yleiskokouksen ykköspuheenaihe. Kokouksen aloituspäivänä valtaosa delegaatioista nosti päästösopimuksen tärkemmäksi prioiriteetikseen. Muutamat valtiot jopa ilmoittivat heti alkuun osallistuvansa vapaaehtoisesti järjestelmään, mikä osaltaan lisäsi positiivista tunnelmaa neuvottelujen alkuun. Tämänkaltaisissa neuvotteluissa mitään ei ole kuitenkaan sovittu ennen kuin kaikesta on sovittu, joten hyvään tunnelmaan ei saanut liiaksi tuudittautua.

Ensimmäinen voimakas signaali onnistumisesta saatiin torstaina 29.9. Yleiskokous työskentelee komiteoiden kautta, ja kyseisenä päivänä päästösopimusluonnosta käsiteltiin ensimmäistä kertaa komiteaistunnossa. Yli 80 valtiota ilmoitti puheenvuoroissaan tukevansa luonnosta sellaisenaan, mukaan luettuna kaikki Euroopan valtiot, mutta myös lukuisia aiemmin kantaansa ilmoittaneita ICAO-jäsenmaita. Voimakasta vastustusta esitykselle ilmeni oikeastaan vain muutaman maan suunnalta.

Tällaisen tuen jälkeen oli jo suoraan selvää, että luonnokseen ei suuria muutoksia ole tulossa. Itse asiassa, luonnos olisi voitu viedä jo nyt enemmistön turvin yleiskokouksen hyväksyttäväksi, ja saada asia siten päätökseen. ICAO:ssa asiat pyritään kuitenkin sopimaan konsensuksen kautta, ja puheenjohtaja ilmoittikin ryhtyvänsä käymään kahdenkeskisiä konsultaatioita esitykseen tyytymättömien valtioiden kanssa, samalla kuitenkin välttäen suuria muutoksia, jotta jo olemassa olevaa kannatusta ei vaarannettaisi. Aika on aina tärkeä elementti neuvotteluissa, ja sitä oli kuitenkin vielä jäljellä kokonainen viikko.

Seuraavat päivät olivat neuvottelujen osalta päällisin puolin tyyniä. Kulisseissa käytiin kuitenkin kaiken aikaa korkean tason keskusteluja yleiskokouksen puheenjohtajan, ICAO-neuvoston presidentin ja ICAO:n pääsihteerin johdolla, ja me jotka emme niissä olleet suoraan osallisina, pyrimme parhaamme mukaan pysymään kärryillä edistyksestä. Näinä päivinä oli myös aikaa nauttia kokouksen ilmapiiristä, päivystää ympäristöosaston standillä, tarkkailla muiden komiteoiden työtä sekä tietenkin kiertää mahdollisimman monella lounas- ja iltavastaanotolla. Välissä pidettiin myös ICAO-neuvoston vaalit, joissa Pohjoismaiden rotaatioryhmästä neuvostoon valittiin Ruotsi. Kierron mukaan Suomen vuoro on tulla valituksi seuraavassa yleiskokouksessa kolmen vuoden päästä.

Viikonlopun jälkeen hermostuneet kyselyt alkoivat yleistyä. Suljettujen ovien takana käydyistä neuvotteluista ei paljoakaan tietoa tihkunut, meillä sihteeristössä oli jonkinlainen käsitys keskeisimmistä ongelmakohdista, ja niitä ratkaisemaan laadittiin kompromissiehdotuksia. Myös käytännön kokousjärjestämisen suhteen aikataulu alkoi huolettaa, komiteoiden työ oli käytännössä ohi päästökysymystä lukuun ottamatta, ja päätösluonnos pitäisi vielä vielä täysistunnon hyväksyttäväksi komiteasovun jälkeen. Oman aikataulunsa asettivat lisäksi käännösvaatimukset: seuraavalle päivälle tarkoitettu teksti oli oltava valmiina edeltävänä päivänä iltaseitsemään mennessä, jotta se ehditään kääntää yön aikana kaikille YK:n kuudelle kielelle.

Puheenjohtaja kutsui vihdoin komitean koolle keskiviikkoiltapäiväksi. Odotukset olivat korkealla; huhujen mukaan keskustelut ovat olleet tuloksellisia, ja komitea saattaisi päästä tekstistä sopuun jo kyseisen iltapäivän aikana. Selkeää edistystä olikin tapahtunut, mutta eräät esityksen kohdat vaativat vielä kahdenkeskisiä keskusteluja illan aikana. Päätettiinkin siis kutsua koolle uusi komiteaistunto torstaiaamuksi, jonka jälkeen tarkoitus oli jatkaa heti yleisistunnolla, jossa päätöslauselma lopulta hyväksyttäisiin .

Tässä vaiheessa oli jo selvää, että esityksen tekstiin itsessään ei ole enää tulossa muutoksia. Viimeisen illan iltalypsyssä viilattiin muutamia kohtia kokouksen raporttiin liittyen, itse päätöslauselmatekstistä oli käytännössä jo sovittu. Tunnelma oli kuitenkin jännittynyt; näytti siltä että ICAO-yleiskokous olisi päättymässä päivää suunniteltua aikaisemmin, mitä ei ole tapahtunut miesmuistiin. Aina ei myöskään ole täysin varmaa mistä suljettujen ovien takana on sovittu, lisäksi on olemassa mahdollisuus sille, että jossain käydään samanaikaisesti rinnakkaisia neuvotteluja. Esimerkiksi kolme vuotta aiemmin kokouksen viimeisinä päivinä Venäjä oli tuonut pöytään yllättäviä vastaehdotuksia, joiden tueksi se oli onnistunut keräämään tarpeeksi kannatusta, jotta alkuperäinen esitys saatiin kaadetuksi. Samanlainen manööveri oli epätodennäköinen tällä kertaa, mutta temppujen mahdollisuus on aina olemassa.

Yllätyksiä ei kuitenkaan enää koettu. Vastustavien maiden joukko oli lopulta saatu rajatuksi niin pieneksi, että vaaraa vastaehdotukselle ei enää ollut. Aivan täydellä konsensusta sopimus ei taakseen saanut muutamien valtioiden esittäessä varaumia päätöslauselmaan, mutta teksti hyväksyttiin lopulta valtaisalla enemmistöllä, eikä äänestyksille ollut tarvetta.

Mistä lopulta sovittiin?

Lopullisen päätöslauselman mukaan kansainvälisen lentoliikenteen päästöjä ryhdytään vuodesta 2021 alkaen rajoittamaan Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, (CORSIA) -nimellä kulkevan mekanismin avulla. Kuten jo aiemmin todettu, tavoitteena on rajoittaa päästöjen kasvu vuosien 2019 ja 2020 keskiarvopäästöjen tasolle: sen ylimenevän osan lentoyhtiöt kuittaavat pääasiassa muilta teollisuudenaloilta ostettavilla päästöoikeuksilla. 

Päätöslauselman ytimen muodostavat lausekkeet, joiden mukaan CORSIA otetaan käyttöön vaiheittain: ensimmäisiin vaiheisiin vuosina 2021-2026 osallistuvat valtiot, jotka vapaaehtoisesti päättävät niin tehdä. Järjestelmän vapaaehtoisuus on luonnollisesti herättänyt kritiikkiä, mutta jo 66 valtiota on ilmoittautunut mukaan. Yhdessä nämä valtiot edustavat yli 85 prosenttia maailman lentoliikenteestä, eli CORSIA:n kattavuus näyttää jo nyt hyvältä. Tulee myös muistaa että ilmoittautuminen on auki kaiken aikaa, ja uusia vapaaehtoisia varmasti nähdään ennen vuotta 2021. 

Lentoyhtiöiden tasapäisen kohtelun kannalta olennaista on, että samalla reitillä lentäviä yhtiöitä kohdellaan samalla tapaan. Eli sekä suomalainen että japanilainen yhtiö joutuu kuittaamaan päästönsä kun ne lentävät Suomesta Japaniin (molemmat maat ilmoittautuneet vapaaehtoisesti mukaan). Toisaalta, yksikään yhtiö joka lentää Suomen ja Venäjän välillä ei joudu tämän hetken tilanteen mukaan kuittaamaan päästöjä näiltä reiteiltä, sillä Venäjä ei ole ilmoittautunut mukaan.

CORSIA:n tekniset yksityiskohdat jätettiin ICAO-neuvoston päätettäväksi, ja asiantuntijatason suositusten varaan. Näihin kuuluu mm. se, millaisia päästöoikeuksia CORSIA:ssa sallitaan käytettävän. Kyseessä ei ole yksinkertainen kysymys, sillä monella valtiolla on omia etujaan kytkettynä erilaisiin päästöjenvähennysohjemiin, ja päästöoikeuksien laatuun liittyy monimutkaisia kysymyksiä pelkän hiilidioksidin vähentämisen lisäksi.

Juhlat kokouksen päättymisen jälkeen jäivätkin lyhyiksi, ja asiantuntijatason keskustelut CORSIA:n toimeenpanosta ovat jo alkaneet. ICAO-neuvoston odotetaan pian hyväksyvän suuntaviivat seuraaville kolmelle vuodelle, joissa määritellään tarkemmin toimenpiteet järjestelmän toimeenpanemiseksi. Jo yksistään tarvittavan koulutuksen määrä tulee olemaan valtava, jotta valtiot ja lentoyhtiöt saadaan tietoisiksi CORSIA:n vaatimuksista. Lisäksi tulee laatia ICAO-tason standardit, jotka vasta todella luovat laillisen kehyksen CORSIA:lle. Päätöslauselma itsessään kun ei ole valtioita sitova sopimus. Paljon on siis vielä työtä edessä matkalla kohden vuotta 2021 ja lentoliikenteen hiilineutraalia kasvua.

 

Onnistumisen elementit

 

Yleiskokous oli siis päästösopimuksen kannalta menestys, ja moni on kysynyt millaista valmistelua onnistuminen vaati. Kansainväliset neuvottelut ovat aina uniikkeja ja monimutkaisia tilanteita, eikä niissä onnistumiselle voi antaa yhtä kaavaa. Alle on kuitenkin listattu tärkeimpiä elementtejä, jotka omasta mielestäni edesauttoivat sopimuksen syntymistä tällä kertaa. 

1. Lähtötilanne

Lentoliikenteen päästöt kasvavat huomattavasti tulevaisuudessa, jos asialle ei tehdä mitään. Nykyisessä tilanteessa kaikkien sektoreiden on tarkasteltava hiilijalanjälkeään ja ryhdyttävä toimiin. Kv. lentoliikenteen päästöt ovat vain 1,3% maailmanlaajuisista kokonaispäästöistä, mutta ilman toimia osuus tulee kasvamaan. Tulosvastuu kasvaa kun tuloksia on pakko saada aikaan. Lisäksi, päästökysymys ei oleuusia asia ICAO:lle, vaan asiata on keskusteltu vuosia. Oli vain yksinkertaisesti päätösten aika.

2. Osallistaminen

Kun 191 valtiota päättää yhteisistä asioista, kaikilla tulee olla tunne vaikutusmahdollisuuksistaan. ICAO toteutti kuluneiden kolmen vuoden aikana massiivisen määrän kokouksia, seminaareja, neuvotteluja ja taustamateriaalia pitääkseen jäsenvaltiot osallisina neuvotteluissa. Tässä oli sihteeristöllä suuri rooli.

3. Selkeä päätöslauselmaluonnos

Ensimmäinen luonnos päätöslauselmasta tuotiin ICAO-neuvoston käsittelyyn tammikuussa 2016. Siitä alkoi yhdeksän kuukautta kestänyt neuvottelujen loppuvaihe, jonka aikana tietyt tekstin kohdat kokivat huomattaviakin muutoksia. Luonnoksen rakenne ja tärkeimmät elementit kuitenkin selvisivät prosessin läpi, mitä voidaan pitää melkoisena saavutuksena ja osoituksena huolellisesta pohjatyöstä. Olennaista oli, että neuvotteluja käytiin koko ajan saman dokumentin pohjalta.

4. Johtajuus

Hyväkään päätösluonnos ei etene ilman oikeanlaista ohjausta. ICAO-neuvoston presidentti, nigerialainen ilmailuinsinööri ja sittemmin diplomaattihommista innostunut Olumuyiwa Benard Aliu, osoitti valtavaa osaamista luonnoksen eteenpäinviennissä. Suoraviivaista tyyliä seuratessa tuntui välillä, että kohta mennään karille ja kovaa, mutta Aliu tiesi ilmeisen hyvin mitä oli tekemässä ristiriitaisissakin tilanteissa. Kaikenkaikkiaan todella vaikuttavaa toimintaa, eikä presidentin kiittelylle tahtonutkaan millään tulla loppua yleiskokouksen päätösistunnossa.

5. Pariisin esimerkki

Presidentin työtä helpotti osaltaan joulukuussa solmittu Pariisin ilmastosopimus. Ei ole sattumaa, että päätöslauselmaluonnos tuotiin neuvostoon vain kuukausi Pariisin sopimuksen jälkeen. Pariisissa käytännössä jokainen ICAO-valtio oli sitoutunut pitämään maapallon lämpenemisen alle kahdessa asteessa, ja vaikka Pariisin sopimus ei kansainvälistä lentoliikennettä suoranaisesti koskekaan, ei yleisen ilmastosopimuksen ICAO:lle antamaa esimerkkiä voi aliarvioida.

ICAO-mittakaavalla riehakasta juhlintaa päätöslauselman kunniaksi

Myös sihteeristön henkilökunnalla oli syytä hymyyn